近幾年來，國務院大力簡政放權，降低交易成本，促進市場活力。根據中發(fā)9號文件精神，再次討論為什么要進行電網投資監(jiān)管，地方省市如何做好電網投資監(jiān)管，對于我們地方實施好電力體制改革非常有現(xiàn)實意義。

一、對電網投資監(jiān)管的依據

電力系統(tǒng)技術的進步，市場規(guī)模的擴大，經濟學管制理論的進步，電力系統(tǒng)的發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié)早已不再是一個自然壟斷的整體，而是認為電網仍具有自然壟斷特性，發(fā)、售兩個環(huán)節(jié)具有競爭性。這也是三十年來世界各國推動電力市場化改革的理論基礎。我國從2002年開始啟動電力體制改革，實現(xiàn)了廠網分開，發(fā)電側具備了市場競爭的條件。中發(fā)9號文件明確“管住中間、放開兩頭”，加強對電網環(huán)節(jié)的管制。

所謂自然壟斷，是市場只能容納一個有最適度規(guī)模的公司。其基本特征，一是固定資本投資巨大；二是呈現(xiàn)規(guī)模報酬遞增。鐵路、燃氣、自來水、電網等公共管網大多具有自然壟斷特征。利用壟斷優(yōu)勢，自然壟斷企業(yè)可以成為價格的制定者而不是接受者。為維護公共利益，政府對自然壟斷企業(yè)采取管制措施，防止壟斷暴利，管制手段主要是價格管制。電網投資最終通過電價回收，這就決定了電網投資涉及到公共利益，需要政府進行電網投資監(jiān)管。

二、9號文對電網投資監(jiān)管的要求

對電網投資監(jiān)管的要求，中發(fā)9號文件在七項重點任務的一、三、七中均有不同角度不同程度的表述。

第一項“有序推進電價改革，理順電價形成機制”中，對電網投資如何從電價回收，提出總體原則，也就是按“準許成本加合理收益”原則核定輸配電。

第三項“建立相對獨立的電力交易機構，形成公平規(guī)范的市場交易平臺”中要求“規(guī)范電網企業(yè)投資和資產管理行為”。

第七項“加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃和科學監(jiān)管，提高電力安全可靠水平”中表述最具體，涉及規(guī)劃、核準、監(jiān)管等。

第24條“切實加強電力行業(yè)特別是電網的統(tǒng)籌規(guī)劃”——政府有關部門要認真履行電力規(guī)劃職責，優(yōu)化電源與電網布局，加強電力規(guī)劃與電源規(guī)劃之間、全國電力規(guī)劃與地方性電力規(guī)劃之間的有效銜接。提升規(guī)劃的覆蓋面、權威性和科學性，增強規(guī)劃的透明度和公眾參與度，各種電源建設和電網布局要嚴格規(guī)劃有序組織實施。……規(guī)劃經法定程序審核后，要向社會公開?！Ｕ想娏σ?guī)劃的有效執(zhí)行。

第25條“切實加強電力行業(yè)及相關領域科學監(jiān)督”——加強電網投資行為、成本及投資運行效率監(jiān)管。

第26條“減少和規(guī)范電力行業(yè)的行政審批”——進一步轉變政府職能、簡政放權，取消、下放電力項目審批權限，有效落實規(guī)劃，明確審核條件和標準，規(guī)范簡化審批程序。

三、電網投資監(jiān)管的內容

長期以來，除了價格部門核價以外，最直觀的投資監(jiān)管工作就是審批電網項目，以前是批可研，現(xiàn)在是核準。但政府電網投資監(jiān)管的內涵遠不止于此。之所以我們長期停留在孤立的審批項目階段，只能說是政府行政能力的欠缺。根據工作經驗，以及對中發(fā)9號文的理解，筆者認為對電網投資監(jiān)管的主要內容如下。

首先，應該由政府依托獨立的第三方機構來統(tǒng)籌區(qū)域內各電網投資主體的電網發(fā)展規(guī)劃。而不是簡單的把電網企業(yè)規(guī)劃翻牌為政府電網規(guī)劃，更不能是電網規(guī)劃由企業(yè)說了算。納入規(guī)劃的項目即可以開展前期工作，不再印發(fā)什么所謂的“路條”。只有納入規(guī)劃的項目才能申請核準。

其次，政府投資主管部門對電網企業(yè)的項目投資進行核準，審核是否符合公共利益，同時依托第三方咨詢結構對投資規(guī)模進行合理性審查。有條件的，還可以探索建立核準評估的投資限額指標體系。

接著，在電網企業(yè)的建設實施環(huán)節(jié)，應該對電網企業(yè)的招投標進行監(jiān)管。既然電網投資走輸配電價回收，電網投資的高低直接關系到所在地經濟社會發(fā)展成本，本著責權對等的原則，電網企業(yè)就應該在屬地的地方招投標平臺進行招標，并接受監(jiān)管。

然后，政府投資主管部門對完成建設的電網項目投資進行結算審查，只有通過結算審查的項目才能最終進入電網投資成本。

最后，由政府價格管理部門按合理周期對通過結算審計的電網投資進行電價調整。

同時，設立平衡賬戶，按照“合理收益”的原則，確保電網企業(yè)在一定經營期內收回投資。如果電網當年收益超過確定的合理收益規(guī)模，超出部分納入平衡賬戶，反之則由平衡賬戶補齊電網收益。平衡賬戶的目的，一方面抑制電網的盈利沖動，專注于輸配服務定位，另一方面讓電網輸配電價在一個時期內處于相對穩(wěn)定水平。

因此，電網規(guī)劃、投資核準、招標監(jiān)管、結算審查、平衡賬戶、電價調整等六個環(huán)節(jié)構成了電網投資監(jiān)管的內容，各環(huán)節(jié)之間必須有效銜接，形成一個動態(tài)循環(huán)的閉環(huán)。

四、項目審批權限繼續(xù)下放分析

了解了電網投資監(jiān)管的必要性和監(jiān)管內容，再來探討項目審批權限是否從省級投資主管部門繼續(xù)下放就很清晰了，把握幾個原則。

第一，是否有利于投資控制和電價管控。普通項目的投資監(jiān)管，主要從公共利益的角度出發(fā)。但電網投資不僅如此，項目審批只是投資監(jiān)管的一個環(huán)節(jié)，還涉及到投資合理性和投資成本控制等等。從這個角度來看，集中比繼續(xù)下放分散更有利于監(jiān)管。

第二，看行政效率。一般而言，具備電網投資評估資質的中介機構都在省會城市，審批權限下放到區(qū)縣并不能減少或簡化評估環(huán)節(jié)，對邊遠區(qū)縣而言增加行政辦公成本，也不利于質量的管控。加上電網投資監(jiān)管具有一定的專業(yè)性，區(qū)縣配備相應的公務人員較難。

第三，國家部委下放審批權限，本質是把國家機關從具體的事務工作中解放出來，集中精力多做宏觀性政策性工作。審批權限下放只是職責的轉移，對權力尋租的防范更多地是靠多方位的監(jiān)管，并不必然與權限下放關聯(lián)。

因此，在省級層面監(jiān)管電網投資更為合理。

五、探索激勵性電網投資監(jiān)管機制

價格管制的方法有基于成本的價格管制，基于績效的價格管制等等。管制方法不斷演化的目的是減少信息不對稱，提高壟斷企業(yè)管制效率，最終降低壟斷企業(yè)成本。我國目前對輸電價格管制主要還是傳統(tǒng)的成本加成法。

基于成本的價格管制就促使使電網企業(yè)有動力通過增加投資來擴大收益規(guī)模。從歷史經驗里可以發(fā)現(xiàn)，電網企業(yè)并不是簡單的靠賺取買電賣電之間差價的公司，其實質是一個工程型投資公司，通過不斷滾動的電網投資維持電價空間。

此次電改要求按“準許成本加合理收益”原則核定輸配電，仍然是基于成本的價格管制，只是引入了收入上限約束。收入上限在激勵壟斷企業(yè)提高效率，降低成本方面有缺失，而基于績效的激勵性價格管制理論就可以克服這些問題。

火電企業(yè)的標桿電價，就是激勵性價格管制機制，能夠促進發(fā)電企業(yè)降低成本，獲取更多的收益，通過標桿的周期性調整，最終降低發(fā)電上網電價。同樣，在電網領域也可以引入激勵性價格管制機制。最初可先在增量配網領域，不再單獨核定每一個增量配網的配電價格，而是取一個績效標桿，作為所有增量配網的配電價格。最終，又拿增量配網作為監(jiān)管存量配網的績效標桿。幾個監(jiān)管周期下來，應該可以獲得明顯的效果。

 來源：北極星電力網